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糖业需要立法保护 ——基于崇左糖业发展现状的思考

时间:2017-08-31 09:27:40来源:崇左新闻网-左江日报

  糖业需要立法保护
——基于崇左糖业发展现状的思考
□ 农日东


  糖业既是多年来广西最大的农产品加工业和优势产业、支柱产业,更是崇左在广西乃至全国“叫得响、立得住”的特色优势产业和特色品牌产业。过去多年,糖业出现过好几次“大起大落”,尤其是2011年后糖业经历“四连跌”,致使糖业主产区苦不堪言。近年来,虽然糖业进入“恢复性升起”,但笔者认为当前应该采取积极措施推进糖业立法,以保护和促进该产业持续健康发展。


    一、崇左糖业发展取得的成就与面临的难题


  建市以来,崇左市充分利用区位、资源、政策等优势,大力推动糖业发展,取得重大成效。崇左一直成为全国最大的原料蔗和蔗糖生产地级市,食糖产量分别约占广西的三分之一和全国的五分之一,并获得“中国糖都”称号,为保障全国食糖供给安全作出重要贡献。2015年崇左糖业产值达到286.04亿元,占全市工业总产值的43.49%。而且,糖业一直是崇左获得税收最多的“第一产业”,其中崇左国税收入有一半来自于蔗糖业。2015/2016年榨季,该市入厂原料蔗1495.06万吨,混合产糖178.55万吨,连续13个榨季稳居全国、全区首位。虽然,崇左糖业发展的成就巨大,但面临的难题不少。主要表现有:首先,近年来,崇左甘蔗户均生产规模约0.96公顷,即14.37亩,而世界主要产糖国巴西、澳大利亚、泰国的甘蔗种植规模分别为40公顷、80公顷和25公顷,依次是崇左的41.7、83.3、26倍。甘蔗生产经营规模小,生产成本相对比较高。其次,崇左蔗地大多以丘陵旱坡地为主,生产比较分散、水利条件差、保水保肥能力弱。种植的甘蔗品种,大多“老而旧”,不少是台糖22号,新品种繁育还没有取得突破性进展。由于适度规模经营和平地占比比较低,种植、砍收、运输方式、资金投入以及压榨工艺配套跟不上,这直接影响了甘蔗农业机械化的推进,特别是灌溉技术的运用和机械化的发展。农业机械化不能大面积推广运用,这使糖料蔗生产成本不仅“居高不下”,而且还不断上升。最近5年,砍蔗人工成本从每吨60-80元上升到120-150元,接近“翻番”。此外,农资价格累计上涨约70%,有的地方蔗地租金上涨达到1000元/亩。近年来,崇左甘蔗收购价是每吨440元左右,而巴西、泰国每吨为180-190元;崇左蔗糖生产的原料成本约3500元/吨,比上述两国等国外食糖主要出口国高1900-2000元/吨。可见,崇左糖业不仅种植集约化程度低、劳动生产率低、制糖成本高,而且竞争力也低。这些都是短期内难以破解的难题。这些难题,不仅体现崇左地域性,而且具有“全区性”。毕竟,广西其他糖业生产区也存在类似这样的问题。这些问题的存在,使我们糖业在国际市场竞争中显得相当弱势,一旦国际市场出现“风吹草动”,就容易出现“起起落落”或“大起大落”。


    二、糖业需要立法保护的理由与依据


  基于崇左糖业发展现状可以看出,要解决糖业“大起大落”问题,破解糖业发展面临难题,扎实推动糖业经济持续健康发展,既需要推进糖业转变发展方式,促进糖业优化升级,提高糖业创新能力,深化改革开放,又需要立法保护支持糖业的发展。毕竟,这些年来糖业出现好几次“大起大落”,虽然与国际糖价升降、国内糖价起落、国内供需状况变动比较大密切相关,也与糖料蔗农业“弱小”、 糖业产业链“短小”紧密相关,但在较大的程度上与糖业保护力“软小”高度相关。就糖业保护力“软小”来讲,这主要体现在糖业获得保护的硬度还不够、力度还不足。糖业的“一半是农业”。农业既需要竞争,也需要保护。多年来,糖业虽然得到国家较大的支持、扶助,但从其“大起大落”中,特别是与国外的差距中可以看出,糖业获得的保护还不足。从国家对主产区粮食、棉花、大豆等产品实施目标价格管理和价格补贴政策看,我们食糖主产区糖料蔗没有“享受”该政策。尤其是,关税对糖业的保护不够,在一定程度上使我们糖业难以与世界主要食糖出口国竞争。据有关资料披露,世界各国普遍对食糖采取高关税保护,世界平均关税为97%,美国、欧盟、日本、印度、韩国食糖关税依次为185%、218%、346%、150%、85%,税率相当高。与此不同,我国食糖关税比较低,即配额内关税仅为15%,配额外关税也就是50%。近年配额外进口糖税后价已低于国产糖含税成本价,50%的配额外关税没有起到有效的进口调控和产业保护作用。正是由于世界大多数国家普遍对食糖采取高关税保护,而我国实施的是低关税政策,导致每当国际市场供给过剩、价格低迷时,大量过剩的食糖倾销到我国,使国内糖业承受着市场被挤占、价格被抑制乃至被打压的巨大压力。有一例子很能说明问题。这几年虽然国际食糖市场剧烈波动,但有高关税保护的美国国内食糖价格依然保持平稳,欧盟白糖价格也一直维持在630欧元/吨以上,高于国际市场价格近1倍。相反,由于没有高关税保护,我国食糖市场陷入困境,崇左糖业与各地一样进入“大落”。很显然,在国家没有出台相关法规对糖业进行保护的情况下,作为全国食糖主产区,我们广西应推进该方面的立法,给予糖业“法的保护”,以增强糖业保护支持力度,增大该产业的竞争力和可持续发展能力。况且,根据立法法规定,省级人大有权立法保护地方的特色产业,如广东已开展立法保护荔枝产业。显然,我们广西有足够的理由和依据对糖业进行立法保护。


     三、推进广西糖业立法应注意的几个问题


  “食糖是关系国计民生的重要战略物资,糖业发展事关国家食糖供应安全大局”。为推动糖业持续健康发展,我们广西应尽快启动糖业立法工作。据此,特建议注意以下几个方面的问题:


  (一)扎实开展糖业立法立项论证。我们知道,地方性法规立法前进行立项论证是常态,不进行立项论证是特殊。从某种意义上讲,立项论证对法规草案的起草和审议具有基础性作用,有利于统筹立法工作,有助于科学立法、民主立法与依法立法,有利于提高立法质量。因此,推进广西糖业立法,有必要就广西糖业立法的必要性、重要性、可行性、合法性、立法宗旨和原则、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、核心条款、效果预期等进行扎实的论证,并对立项论证的主体、程序、论证内容等进行详实的论述,提出明确规定。糖业立法涉及的领域比较广、专业性较强。只有扎实开展立项论证,搞清楚糖业立法要解决的主要问题以及立法可能产生的积极、消极影响等等,才能确保所立之“糖法”有用、管用、好用,准确反映糖业持续健康发展的要求。


  (二)建立良好的糖业立法起草机制。过去,不少地区的地方性法规大都由政府部门起草,这使有的法规难免出现部门利益化问题。诟病比较多的是,有的对于自己有利的行政许可、行政处罚等行政权力内容则尽量写进法规里,而对于自己不利的责任、义务、限制性规定却“能推就推”。为避免上述弊端,近年来有的专家学者提出了“联合起草”、“多元化起草”等起草方式,也有的提出“相对集中、多方参与、开放式、专业化”的法律起草模式。基于上述情况和专家学者提出的观点,对于今后可能通过立项的糖业立法项目,我们应谋划建立科学、合理的起草机制。如组建相对集中的法律起草机构,由其统一负责糖业法规的起草工作,并请政府相关部门安排专业人员、有关法学专家、立法顾问和实务工作者共同参与起草;也可以通过委托方式让有关机构负责起草。毕竟,糖业法规起草需要多方面的知识、技能和素质,仅仅依靠政府部门力量是不够的。


  (三)切实立管用之“糖法”。立法是明规矩、定权责。因此,立良善之“糖法”、立管用之“糖法”,很有必要,非常重要。这不仅事关糖业发展问题,更是事关蔗区群众利益问题。为使今后的“糖法”出台后切实符合广西实际,具有较强的针对性和可操作性,这需要坚持既要保护促进、优惠扶植,又要增进竞争、促进发展;坚持借鉴国外先进经验和遵循立法适度超前相结合的原则,深入研究国际糖业产业相关法律规则,在制定广西糖业保护法规时尽量与之“接轨”,并适度超前。同时,要尽量避免“立法过粗”,法规条文弹性过大。尤其要重视对实体性内容的规范,周详设置各种主体的权利、义务、责任,避免“糖法”条文过于原则和空泛。尤其是,应对广西糖业产业规划和政策扶持、种质资源保护、种植基地环境保护、种植及生产加工规范、品牌保护、监督管理、法律责任等方面作出明确规定,如可规定蔗区县级以上人民政府应当制定糖业发展规划,等等。
(作者系崇左市人大常委会副秘书长、研究室主任)

 

 

编辑:方秋丽
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 崇左市委书记、市人大常
 委会主任 刘有明



 崇左市委副书记
 市长 孙大光
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